Het openen van een restaurant gaat niet zomaar. Los van alle praktische zaken moeten de nodige vergunningen worden aangevraagd, waaronder in veel gevallen een exploitatievergunning op grond van de (algemene) plaatselijke verordening en een Drank- en Horecawetvergunning. Hierbij stuit men doorgaans op het begrip ‘enig slecht levensgedrag’. Is een exploitant of leidinggevende van een restaurant van enig slecht levensgedrag, dan kan de vergunning worden geweigerd of zelfs ingetrokken.
Vorig jaar schreven wij een artikel over de invulling van dit, niet altijd even duidelijke, begrip. Daarin stipten wij kort aan dat de toepassing van dit begrip mogelijk niet aanvaardbaar is gelet op de Dienstenrichtlijn. In het afgelopen jaar is er op dit gebied in de rechtspraak veel gebeurd, maar er kan over dit onderwerp helaas nog geen duidelijke eindconclusie worden getrokken. Restauranthouders en café-eigenaren weten daarom nog niet zeker of het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ hen überhaupt kan worden tegengeworpen. In dit artikel praten wij u bij.
De Dienstenrichtlijn?
Met de regels uit de Dienstenrichtlijn moet het voor ondernemers makkelijker zijn hun diensten aan te bieden op de Europese markt. Het Europese Hof van Justitie heeft eerder bepaald dat horecabedrijven vallen onder ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat een ondernemer in principe zonder belemmeringen in een Europees land een restaurant mag exploiteren.
Een vergunningstelsel zoals op grond van de Algemene plaatselijke verordening (APV) of de Drank- en Horecawet is een voorbeeld van een belemmering. De Dienstenrichtlijn stelt eisen aan dergelijke vergunningstelsels. Een vergunningstelsel is bijvoorbeeld alleen toegestaan wanneer vooraf duidelijk, ondubbelzinnig en objectief bepaalbaar is hoe het in elkaar steekt.
Is het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ in strijd met de Dienstenrichtlijn?
Daar leek nu juist het knelpunt te zitten ten tijde van het schrijven van ons vorige artikel. Op voorhand was namelijk niet duidelijk hoe het begrip ‘enig slecht levensgedrag’ wordt ingevuld. Als het criterium onduidelijk is dan kan het niet worden toegepast. Het criterium is dan namelijk in strijd met de Dienstenrichtlijn. Dat zou betekenen dat vergunningen niet langer kunnen worden ingetrokken of aangevraagde vergunningen worden geweigerd vanwege ‘enig slecht levensgedrag’. Daarom is het voor de horecaondernemer van belang of het criterium wel of niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het antwoord op deze vraag moet volgen uit de rechtspraak.
Eindelijk duidelijkheid, of toch niet?
In de afgelopen jaren zijn er meerdere uitspraken geweest over de vraag of het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het ging daarbij telkens om voorlopige oordelen van (lagere) rechters. Op 18 december 2019 oordeelde de hoogste bestuursrechter eindelijk over dit onderwerp. Aan de orde was een verzoek tot bijschrijven van een leidinggevende in een coffeeshop. Volgens de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 kon dat alleen als de nieuwe leidinggevende niet van enig slecht levensgedrag was. Het verzoek werd geweigerd, want de beoogd leidinggevende had het nodige op zijn kerfstok. In het verleden was hij namelijk al eens veroordeeld vanwege een te grote handelsvoorraad drugs.
De hoogste bestuursrechter moest zich buigen over de vraag of het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ voldoende vooraf duidelijk en ondubbelzinnig en objectief bepaalbaar is. De hoogste bestuursrechter oordeelde dat dit het geval is. De motivering van dit oordeel geeft helaas niet de lang verwachte zekerheid. Er wordt door de rechter namelijk verwezen naar het plaatselijke horecabeleid. Uit die Rotterdamse nota’s zou blijken dat het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ wordt gekoppeld aan strafbare feiten. Hoe die strafbare feiten worden afgewogen is vervolgens aan de burgemeester. In de uitspraak valt overigens ook nog te lezen dat er in voorgaande jaren gelijkluidende besluiten zijn genomen over dezelfde coffeeshop, deels met betrekking tot een vorige eigenaar. De afwijzing was dus naar het oordeel van de rechter te verwachten.
De rechter accepteert dat het begrip ‘enig slecht levensgedrag’ is ingevuld aan de hand van de horecanota. Het is opvallend dat de invulling van een bepaling uit de APV blijkbaar afhankelijk is van een beleidsstuk dat daar los van staat. De horecanota is niet hetzelfde als een toelichting bij een Algemene Plaatselijke Verordening. Is een begrip uit een vergunningstelsel voldoende duidelijk als voor de invulling van dat begrip in een heel ander stuk moet worden gekeken? Betekent dit dat een horecaondernemer talloze beleidsstukken moet doorbladeren in de hoop aanknopingspunten te vinden?
Met deze uitspraak kun je dus niet de conclusie trekken dat het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ in alle gevallen en in alle gemeenten voldoende duidelijk is. Het antwoord werd in dit geval sterk ingekleurd door de omstandigheden van het geval.
Nóg een uitspraak
Op 5 maart 2020 verscheen een nieuwe uitspraak van de hoogste bestuursrechter over dit onderwerp. De exploitatievergunning van een horecabedrijf op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam werd ingetrokken vanwege het bekende criterium. De exploitant had eerder met drank op gereden en bovendien was het aannemelijk dat hij een ambtenaar had omgekocht om een gehandicaptenparkeerkaart te krijgen.
Het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter luidt dat het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ in beginsel voldoende duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, transparant en toegankelijk genoeg is en daarom geen strijd op lijkt te leveren met de Dienstenrichtlijn. In dit voorlopig oordeel lijkt de voorzieningenrechter er dus vanuit te gaan dat, ook zonder beleidsnota’s die het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ verder invullen, geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn.
Conclusie
Hoewel het begrijpelijk is dat er eisen worden gesteld aan exploitanten of leidinggevenden van horecagelegenheden, lijkt de invulling van het criterium ‘enig slecht levensgedrag’ lastig voorspelbaar en mogelijk in strijd met de Dienstenrichtlijn. De hoogste bestuursrechter heeft wel handvatten geboden door gemeentelijk beleid mee te laten wegen. Of het criterium ook stand zal houden wanneer er geen beleid voorhanden is, moet nog blijken. Uit een uitspraak van de voorzieningenrechter lijkt te blijken dat dit wel het geval is. Horecaexploitanten zullen hoe dan ook zijn geholpen met duidelijk beleid, zodat zij vooraf kunnen inschatten of een vergunningaanvraag of verzoek tot bijschrijving van een leidinggevende op grond van de APV kans van slagen zal hebben.
Het is spannend hoe de rechtspraak zich verder ontwikkelt. We houden de rechtspraak in de gaten en u op de hoogte!
Deze bijdrage is geschreven door Zerliene Kruiver en Rijk de Vries (Rijk staat op de foto). Zij zijn werkzaam bij Catch Legal, dat bestaat uit een team van gedreven juristen. Op het gebied van horeca bezit Catch Legal veel expertise en op dit vlak staan ze horecaondernemers dagelijks bij. Meer info: www.catchlegal.nl
Klik hier voor de overige bijdragen van Catch Legal
